Um processo que fala outra língua
Neste segundo artigo da Publique-se, mostraremos sete pontos em que o rito da licitação de publicidade foge do padrão. É hora de entender por que esse processo precisa mesmo andar por um caminho diferente.
Quem já se aventurou pelo mundo das licitações sabe: a nova Lei nº 14.133/2021 veio para dar racionalidade, uniformidade e mais segurança às contratações públicas. Mas, quando o assunto é publicidade, esse roteiro muda de direção.
Conforme vimos, a contratação de agências de publicidade continua seguindo as regras da Lei nº 12.232/2010, que criou um rito próprio para esse tipo de serviço — com etapas, critérios e mecanismos que não se confundem com o modelo padrão da nova lei geral.
E por quê? Porque publicidade não é um serviço qualquer. Trata-se de uma atividade criativa, estratégica, subjetiva, e que exige avaliação técnica específica. Não dá para aplicar a mesma lógica usada para contratar impressão de folders ou aluguel de veículos.
A seguir, listamos sete pontos em que a licitação de publicidade distancia-se do modelo geral e caminha com as próprias pernas:
1. Subcomissão técnica: o julgamento é de especialista
Diferentemente do rito comum, em que o julgamento da proposta pode ser feito por servidores da própria administração, a licitação de publicidade exige um corpo técnico específico. A Lei nº 12.232/2010 determina que a análise da proposta técnica seja feita por uma subcomissão técnica formada por, no mínimo, três profissionais com notório saber na área de comunicação, seja pela experiência profissional, seja pela formação acadêmica.
Esse grupo é escolhido por meio de sorteio público a partir de uma lista previamente selecionada. Dos três membros obrigatórios, pelo menos dois devem ser externos — ou seja, sem vínculo, direto ou indireto, com o órgão ou entidade pública contratante. Isso garante uma análise mais independente, livre de pressões internas ou vícios institucionais.
A missão dessa subcomissão é analisar com critério, imparcialidade e conhecimento técnico as propostas criativas apresentadas pelas agências concorrentes, além da sua capacidade de atendimento da conta licitada e dos seus trabalhos pretéritos. Na análise da proposta técnica, o trabalho inclui pontuar aspectos como estratégia, adequação ao público-alvo, domínio técnico da linguagem publicitária, viabilidade de execução e potencial de resultado.
Em outras palavras: trata-se de um julgamento técnico de mérito publicitário, e não de mera verificação burocrática. Por isso, não basta preencher formulários — é preciso convencer especialistas. A escolha da agência não se baseia apenas no “jeitinho de escrever”, mas na consistência da proposta e na capacidade de traduzir objetivos públicos em linguagem criativa eficaz.
Essa lógica torna a licitação de publicidade um dos poucos casos em que a administração pública abre espaço real para o julgamento técnico especializado externo, algo ainda raro nas demais contratações públicas.
2. Propostas apócrifas: quem julga não sabe quem é o autor
Um dos aspectos mais curiosos — e ao mesmo tempo mais importantes — da licitação de publicidade é o fato de que as propostas técnicas devem ser anônimas. Isso mesmo: quem elabora a proposta sabe quem vai julgar, mas quem julga não sabe quem elaborou.
A isso se dá o nome de proposta apócrifa — uma proposta sem identificação de autoria. Ela deve ser apresentada sem qualquer marca, assinatura, referência indireta ou pista que possa revelar qual agência a produziu. O anonimato é tão sério que, se a proposta trouxer qualquer elemento identificador, pode ser desclassificada de imediato.
Mas por que tanto cuidado?
Simples: a proposta técnica de publicidade envolve avaliação subjetiva. A análise não se limita a verificar se um documento foi juntado ou se um requisito legal foi cumprido. A subcomissão técnica precisa julgar conteúdo criativo, estratégico e técnico, levando em conta critérios como clareza da mensagem, pertinência da linguagem, adequação ao público-alvo e qualidade da solução comunicacional apresentada.
Em um julgamento como esse, a imparcialidade precisa ser protegida ao máximo — e isso só é possível quando o julgador não tem nenhuma informação que possa favorecê-lo, ainda que inconscientemente, em relação à determinada agência.
Em um mercado como o da comunicação, em que relações pessoais, redes profissionais e histórico de atuação podem pesar (muitas vezes de forma legítima, diga-se), o anonimato da proposta funciona como um antídoto contra a influência indevida. Garante que o julgamento seja feito com base apenas no que está no papel — e não no nome ou na reputação de quem assina.
Mais que uma formalidade, a proposta apócrifa é um pilar ético do processo. Ela resguarda tanto a agência, que concorre em condições de igualdade, quanto o órgão público, que se protege de acusações de favorecimento ou direcionamento.
3. Critério obrigatório: melhor técnica ou técnica e preço
Na maior parte das licitações públicas, o gestor tem certa liberdade para escolher o critério de julgamento que melhor se adapta ao objeto contratado. A Lei nº 14.133/2021 prevê uma variedade de possibilidades: menor preço, maior desconto, maior retorno econômico, entre outras.
Mas quando se trata da contratação de agências de publicidade, essa liberdade não existe. A Lei nº 12.232/2010 é taxativa: o julgamento deve obrigatoriamente adotar o critério de “melhor técnica” ou “técnica e preço”.
E qual a diferença entre os dois?
- Melhor técnica: vence a proposta que obtiver a maior nota técnica, independentemente do preço apresentado. É o critério que valoriza exclusivamente a qualidade da proposta.
- Técnica e preço: há uma combinação ponderada entre a nota técnica e a nota de preço. O edital define os pesos de cada uma (por exemplo, 70% técnica e 30% preço), e vence a agência que obtiver a maior média ponderada.
A lógica por trás dessa exigência é clara: a criatividade e a estratégia publicitária são elementos centrais na contratação, e não podem ser relegados a segundo plano. É diferente, por exemplo, de contratar papel A4 — em que o menor preço costuma bastar. Aqui, o barato pode sair caro se a campanha não atingir seu objetivo, se a linguagem for inadequada ou se a execução for tecnicamente frágil.
Esse modelo, portanto, inverte a lógica da licitação tradicional: o foco não está em quem cobra menos, mas em quem tem melhores condições de entregar resultado. A precificação continua sendo importante — afinal, é dinheiro público —, mas vem depois, subordinada à qualidade técnica.
O critério técnico também ajuda a profissionalizar o setor, exigindo que as agências dominem não apenas a estética publicitária, mas também o raciocínio estratégico, a pesquisa de público, o planejamento de mídia e a coerência entre diagnóstico e solução criativa. A proposta vencedora precisa ser, de fato, a mais bem pensada — e não apenas a mais barata.
Esse é mais um exemplo de como a licitação de publicidade foge do padrão — e por boas razões.
4. Modalidade obrigatória: tem que ser concorrência
Se nas licitações regidas pela Lei nº 14.133/2021 o gestor pode escolher entre diversas modalidades (como pregão, concorrência, diálogo competitivo, concurso etc.), na contratação de agências de publicidade essa escolha não existe. A Lei nº 12.232/2010 determina expressamente que a única modalidade cabível é a concorrência.
E essa não é uma opção — é uma obrigação legal.
Isso significa, na prática, que não pode haver pregão (nem presencial, nem eletrônico) na contratação do serviço de publicidade. E por quê?
Porque o pregão é, por natureza, uma modalidade voltada à contratação de bens e serviços comuns — ou seja, aqueles que podem ser definidos com precisão no edital e cuja comparação entre propostas pode ser feita de forma objetiva. Em outras palavras: serviços padronizados, em que o diferencial é basicamente o preço.
A publicidade, como temos discutido, não é um serviço comum. Ela exige julgamento técnico, envolve critérios subjetivos e apresenta um grau elevado de complexidade criativa. A proposta de uma agência não pode ser “padronizada” como se fosse um item de prateleira. Por isso, o uso do pregão nesse tipo de contratação seria não apenas inadequado — mas ilegal.
A modalidade concorrência, por outro lado, é justamente aquela indicada para serviços de maior complexidade técnica. Ela permite a divisão do julgamento em duas fases — técnica e de preço — e admite critérios subjetivos (desde que devidamente fundamentados no edital), além de comportar a atuação da subcomissão técnica.
Além disso, o único critério de seleção da proposta mais vantajosa que pode ser utilizado na modalidade do pregão é o de menor, o que é incompatível com a previsão legal acerca da licitação de publicidade, cujo critério deve ser “melhor técnica” ou “técnica e preço”.
E aqui vale um alerta: mesmo com a vigência da nova Lei nº 14.133/21, a Lei nº 12.232/2010 continua em pleno vigor, e sua regra sobre modalidade obrigatória não foi revogada. Isso significa que usar o pregão para contratar agência de publicidade ainda é — e continuará sendo — ilegal.
5. É possível contratar mais de uma agência
Uma das liberdades que a Lei nº 12.232/2010 confere ao gestor público — e que foge do padrão das licitações regidas pela Lei nº 14.133/2021 — é a possibilidade de contratar mais de uma agência publicitária em uma mesma licitação.
É isso mesmo: o edital pode prever que duas ou mais agências serão contratadas, desde que exista justificativa técnica para isso no processo de contratação.
Essa possibilidade rompe com a lógica tradicional das licitações públicas, nas quais, via de regra, busca-se uma única vencedora — o menor preço, a proposta mais vantajosa, o único fornecedor que será contratado. No caso da publicidade, a multiplicidade de agências contratadas não é apenas permitida, como pode ser recomendável em algumas situações.
A lógica aplica-se ao governo federal, mas também aos governos estaduais e municipais com forte presença territorial, onde diferentes regiões ou programas de governo podem demandar abordagens criativas específicas.
O modelo deve ser cuidadosamente planejado e juridicamente justificado — e não pode ser usado como subterfúgio para fragmentar o contrato ou para contemplar múltiplos fornecedores sem critérios.
Esse é mais um exemplo de como a flexibilidade da Lei nº 12.232/2010 não representa risco, mas possibilidade de melhor gestão, desde que usada com técnica, planejamento e transparência.
6. O valor do contrato é o valor da verba disponível
Mais uma peculiaridade que chama atenção no rito da licitação de publicidade é a forma como se define o valor do contrato. Diferentemente das licitações tradicionais, em que o contrato é firmado com base no preço da proposta vencedora, na publicidade a regra é outra: o contrato será firmado pelo valor da verba publicitária disponível, previamente definida no edital.
Isso significa que a disputa entre as agências não gira em torno de quem cobra menos, mas sim em torno de quem apresenta a proposta técnica mais adequada e eficiente para aplicar o orçamento já estabelecido.
Vamos a um exemplo prático: imagine que um órgão público disponibilize R$ 10 milhões como verba anual de publicidade institucional. Esse será o valor do contrato, independentemente do percentual de desconto que a agência aplique sobre os custos internos ou sobre a remuneração. A competição entre as agências ocorre nos campos técnico e criativo, e não na tentativa de “baratear” o contrato como um todo.
Mas então, se o valor do contrato já está definido, onde entra a “oferta de preço”?
A proposta comercial da agência costuma apresentar percentuais de desconto sobre os custos internos de produção e outras rubricas remuneratórias — mas esses percentuais servem apenas para fins de avaliação relativa entre os concorrentes, e não para modificar o valor final do contrato.
Essa lógica está alinhada à forma como as agências de publicidade operam também no setor privado: o cliente define o orçamento, e a agência propõe o melhor plano de mídia, criação e execução possível dentro desse valor.
Além disso, essa sistemática oferece maior previsibilidade orçamentária à administração pública. Como o valor da verba já está definido e publicado desde o edital, o gestor pode planejar suas ações de comunicação com segurança — e cobrar da agência contratada resultados compatíveis com os recursos investidos.
7. Recursos fase a fase (e não só no fim)
Um detalhe que passa despercebido por muitos, mas que tem grande impacto no rito da licitação de publicidade, é a forma como os recursos administrativos são apresentados ao longo do processo.
Na sistemática da nova Lei nº 14.133/2021, a regra geral é que os recursos sejam concentrados ao final da fase de julgamento dos documentos de habilitação, num único momento recursal em que as empresas podem questionar todas as decisões anteriores — da habilitação à classificação das propostas.
Já na Lei nº 12.232/2010, o modelo é outro. O processo é dividido em fases estanques, e os recursos devem ser interpostos ao final de cada uma delas, sob pena de preclusão. Isso significa que a agência que quiser contestar, por exemplo, a nota que lhe foi atribuída na fase de julgamento da proposta técnica, precisa fazê-lo imediatamente após a publicação dessa decisão — e não pode “guardar” essa contestação para o final do processo.
Essa estrutura recursal por etapas tem uma lógica clara: garantir estabilidade e previsibilidade ao certame, evitando que questões ultrapassadas voltem a ser discutidas tardiamente. Também dá mais agilidade à condução do procedimento, já que cada fase é “fechada” antes que a próxima se inicie.
Na prática, isso exige das agências — e de seus representantes — uma atenção redobrada a cada etapa do edital. Não basta acompanhar o processo apenas no dia da abertura das propostas ou da sessão de julgamento. É preciso estar atento a todos os atos administrativos publicados, pois cada um deles pode marcar o início de um curto e peremptório prazo recursal específico.
Um ponto importante (e controverso) sobre esse tema é a Instrução Normativa SECOM nº 01/2023, que estabelece diretrizes gerais para as contratações de publicidade pela administração pública federal. Essa IN prevê um modelo recursal concentrado semelhante ao da Lei nº 14.133/21 — mas esse dispositivo contraria frontalmente o que diz a Lei nº 12.232/2010, que tem prevalência hierárquica e não foi revogada.
Em outras palavras: não é possível alterar, por norma infralegal, o rito recursal fixado em lei. Por isso, até que o Congresso Nacional modifique a legislação — o que ainda não aconteceu —, continua valendo a regra da impugnação fase a fase.
Esse é mais um exemplo de como a licitação de publicidade tem uma dinâmica própria — e de como conhecer a fundo essas diferenças é essencial para não ser surpreendido ao longo do caminho.
Publicidade também se faz com regra
A licitação de publicidade é uma exceção que faz todo sentido. As diferenças no rito não são capricho — são respostas legais à natureza específica do serviço contratado. Criatividade, técnica, estratégia e isenção precisam de um processo sob medida para florescer com transparência e legitimidade.
Entender essas particularidades é o primeiro passo para atuar com mais segurança, seja na iniciativa privada, seja na administração pública.
Sigamos avançado aqui na Publique-se, de modo a desmistificar o universo das contas públicas.
