Em vigor desde 2010, a Lei nº 12.232 completa 16 anos em 2026 como principal referência para a contratação de serviços de publicidade pela Administração Pública. A legislação estabeleceu um regime próprio para as licitações do setor, com critérios específicos para a seleção de agências, o julgamento de propostas e a execução dos contratos. Apesar de sua relevância para o mercado publicitário e para os órgãos públicos, a norma ainda é pouco conhecida fora dos círculos profissionais diretamente envolvidos nessas contratações.
Para explicar como funciona esse modelo, o colunista do Nosso Meio e advogado Edvaldo Barreto Jr. destaca seis aspectos da legislação. Os pontos também são abordados no Manual de Licitações e Contratos de Publicidade, escrito por ele, que comenta os dispositivos legais a partir da prática do setor e da jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU).
Comunicação pública e interesse coletivo
O primeiro ponto está relacionado à finalidade da publicidade oficial. O artigo 37, parágrafo 1º, da Constituição Federal determina que a comunicação dos órgãos públicos tenha caráter educativo, informativo ou de orientação social. É por meio dessas ações que a população pode ter acesso a informações sobre serviços, campanhas, direitos e políticas públicas.
A mesma regra constitucional proíbe o uso de nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades e servidores. Para Barreto Júnior, essa distinção é fundamental para compreender a legislação.
“É a partir dessa premissa que, a meu ver, as regras de licitação da Lei nº 12.232/2010 ganham sentido, já que se destinam a assegurar que os recursos voltados a informar a população sejam aplicados com critério e transparência”, explica.
Contratação por meio de agências
A Lei nº 12.232/2010 estabelece normas específicas para a contratação de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda. A legislação geral de licitações, atualmente a Lei nº 14.133/2021, é aplicada de forma complementar nos pontos não disciplinados pela norma especial.
O modelo também exige que as agências comprovem sua qualificação técnica de funcionamento, conforme previsto no artigo 4º. A legislação surgiu após investigações e apontamentos de órgãos de controle sobre fragilidades em contratos de publicidade, entre eles os identificados no Acórdão nº 2.062/2006 do Plenário do TCU. Entre os problemas estavam a ausência de critérios objetivos de julgamento e de mecanismos de controle sobre despesas com fornecedores.
O papel da agência e os custos de terceiros
Outro aspecto importante é a divisão de responsabilidades na execução dos contratos. O artigo 2º define os serviços de publicidade como um conjunto de atividades que inclui estudo, planejamento, conceituação, criação, execução interna, intermediação e supervisão da execução externa e distribuição das peças.
Na prática, a agência concentra o trabalho estratégico e criativo, enquanto serviços como produção audiovisual, impressão e veiculação são realizados por fornecedores e veículos de comunicação. Essas contratações são feitas por conta e ordem do anunciante, com acompanhamento da agência.
Essa divisão também ajuda a compreender a composição dos valores dos contratos. Barreto Júnior chama atenção para uma interpretação recorrente no debate público: a de que o valor global de um contrato de publicidade equivale à receita da agência.
“Na prática, parcela expressiva desse valor costuma se destinar à compra de espaço publicitário nos veículos”, observa.
Critérios técnicos no julgamento
A legislação também determina que as licitações de publicidade adotem os tipos melhor técnica ou técnica e preço, afastando o critério de menor preço isolado. A escolha considera as particularidades do serviço, cuja qualidade depende da compreensão do problema de comunicação e da consistência das soluções apresentadas.
“A qualidade de uma campanha depende da compreensão do problema de comunicação e da consistência da solução proposta, aspectos que o preço sozinho não consegue aferir”, destaca o advogado.
No modelo de melhor técnica, a avaliação prioriza a qualidade da proposta. Já na modalidade técnica e preço, o valor também integra o julgamento, geralmente por meio de descontos sobre honorários e custos internos da agência. Em ambos os casos, a capacidade técnica tem papel central na seleção.
Campanhas simuladas avaliam estratégia e criatividade
Durante a licitação, o órgão público apresenta um briefing com um problema de comunicação, e as agências participantes desenvolvem propostas de campanha. O artigo 7º da Lei nº 12.232/2010 estabelece que o plano de comunicação publicitária deve reunir quatro componentes: raciocínio básico, estratégia de comunicação, ideia criativa e estratégia de mídia e não mídia.
A avaliação permite verificar se a agência compreendeu o desafio, como pretende enfrentá-lo, de que forma traduzirá a estratégia em peças publicitárias e quais canais utilizará para alcançar o público pretendido.
As peças apresentadas funcionam como demonstrações das ideias, e não como produtos finais a serem veiculados. Por isso, os editais podem estabelecer formatos e limites para os exemplos, buscando evitar que o volume de recursos investidos na apresentação se sobreponha à qualidade da proposta.
Julgamento sem identificação das agências
A última regra destacada por Barreto Júnior é o julgamento das propostas sem identificação prévia das concorrentes. De acordo com o artigo 6º, inciso XIII, o plano de comunicação deve ser entregue em via não identificada, sem marcas, sinais ou palavras que permitam reconhecer a autoria antes da avaliação.
A análise é feita por uma subcomissão técnica, que atribui notas sem saber qual agência elaborou cada proposta. Somente após o julgamento da via não identificada ocorre o confronto com a versão identificada, em sessão pública, para relacionar as notas às concorrentes.
“Considero o julgamento apócrifo um mecanismo singular no direito brasileiro das licitações”, afirma o advogado. Segundo ele, “o procedimento reforça a isonomia entre as concorrentes e reduz o risco de direcionamento”.
Além desses seis pontos, a Lei nº 12.232/2010 também disciplina aspectos como a composição da subcomissão técnica, a inversão das fases de habilitação, a contratação de mais de uma agência, a remuneração e a transparência na execução dos contratos. Para Barreto Júnior, compreender essas regras é parte do processo de garantir que os recursos destinados à publicidade pública sejam aplicados com critérios e que a comunicação cumpra sua finalidade de interesse coletivo.
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