Quem trabalha com publicidade ouve as duas siglas o tempo todo. CENP de um lado. CONAR do outro. Muita gente as trata como sinônimos. Outros acham que são a mesma entidade com nomes diferentes. Não são. A confusão é comum até entre gestores públicos e comissões de licitação. Ela não é apenas um deslize de vocabulário. A distinção entre os dois órgãos tem consequência jurídica direta, tanto na licitação quanto na execução do contrato de publicidade. Vamos separar as duas coisas.
O CENP nasceu com o nome de Conselho Executivo das Normas-Padrão. Com o tempo, o mercado percebeu que esse nome era pouco compreensível fora do próprio setor publicitário. Por isso, a entidade passou a se chamar Fórum da Autorregulação do Mercado Publicitário. A sigla foi mantida, embora já não corresponda literalmente ao novo nome, um detalhe que costuma confundir quem lê a legislação sem conhecer esse histórico.
A função da entidade, independentemente do nome, sempre foi regular a economia da atividade publicitária. É o CENP quem define quem pode atuar como agência de propaganda e em que condições. É também o CENP quem disciplina a remuneração da agência, por meio do chamado desconto-padrão, fixado desde 1998 pelas Normas-Padrão da Atividade Publicitária em até 20% sobre o valor negociado com o veículo de comunicação. No setor público, uma parte desse percentual pode inclusive ser revertida ao próprio órgão contratante, conforme regras específicas previstas no Anexo B dessas normas.
Uma das funções mais visíveis do CENP no setor público é a certificação técnica. Para participar de uma licitação de publicidade, a agência precisa comprovar qualificação técnica de funcionamento, e esse certificado costuma ser expedido pelo próprio CENP. A lei também admite que ele seja expedido por entidade equivalente, mas esse ponto exige cautela: para que outra entidade seja reconhecida como equivalente ao CENP, ela precisa desse reconhecimento por lei federal, e não por mero ato administrativo ou convênio. A exigência está prevista no artigo 4º, parágrafo 1º, da Lei nº 12.232/2010.
O Superior Tribunal de Justiça já enfrentou essa exigência em concreto. Em um caso envolvendo licitação municipal, uma agência foi inabilitada por não apresentar o registro no CENP e recorreu ao Judiciário, alegando que a exigência seria descabida. O STJ entendeu de forma diferente: considerou a exigência proporcional e razoável, justamente por estar prevista em lei específica.
Vale reforçar o limite dessa atuação. O CENP não avalia se um anúncio é bom, ruim, ético ou enganoso. Ele olha para a estrutura econômica da relação entre anunciante, agência e veículo, não para o conteúdo da peça publicitária.
Enquanto o CENP mantém esse olhar voltado para a economia da atividade, o CONAR ocupa a outra ponta do sistema de autorregulação, aquela dedicada ao conteúdo. A origem do CONAR está ligada a um episódio político bem diferente. No fim da década de 1970, o governo federal cogitou editar uma lei que submeteria qualquer anúncio à aprovação estatal antes de sua veiculação, uma espécie de censura prévia à propaganda.
O mercado publicitário se mobilizou contra essa possibilidade. Para demonstrar que era capaz de se autorregular sem depender do Estado, elaborou o Código Brasileiro de Autorregulamentação Publicitária, aprovado em 1978 em um congresso da categoria. Dois anos depois, em maio de 1980, nasceu o CONAR, com a missão de fiscalizar o cumprimento desse código.
O CONAR é uma associação privada, sem fins lucrativos, formada por entidades como ABAP, ABA, ABERT, ANER, ANJ e Central de Outdoor, além de representantes da sociedade civil. Sua estrutura interna separa quem edita as normas de quem julga os casos concretos: o Conselho Superior cuida da parte normativa, enquanto o julgamento das reclamações cabe exclusivamente ao Conselho de Ética, que atua com independência em relação ao órgão que fixa as regras. Todos os conselheiros exercem a função voluntariamente.
Na prática, o CONAR julga se uma peça publicitária é enganosa, abusiva, discriminatória, ou se desrespeita públicos vulneráveis, como crianças e idosos. Qualquer pessoa pode apresentar reclamação: consumidores, autoridades, concorrentes, ou o próprio serviço de monitoramento mantido pela entidade. O processo garante direito de defesa ao anunciante e à agência, com possibilidade de recurso interno antes da decisão final.
O CONAR não tem poder de polícia. Não aplica multa, nem impede que um anúncio seja veiculado antes do julgamento. A força de suas decisões vem da adesão voluntária do setor: quando recomenda a sustação ou alteração de uma peça, os veículos de comunicação, por integrarem o sistema, costumam cumprir a recomendação.
Essa atuação não se confunde com censura, ao menos não no sentido vedado pela Constituição. O CONAR não impede que alguém exerça a profissão nem que uma campanha seja concebida. Ele examina, depois de a peça já existir, se aquele conteúdo específico respeitou os padrões éticos que o próprio mercado estabeleceu para si. É esse exame posterior, e não uma aprovação prévia obrigatória, que diferencia sua atuação de uma censura estatal.
Um detalhe pouco lembrado merece registro. A propaganda político-eleitoral está fora da competência do CONAR. Quem julga esse tipo de conteúdo é a Justiça Eleitoral, e não o Conselho de Ética.
Entendidas as duas funções, vale a pena olhar para onde cada uma delas entra, de fato, na relação entre o poder público e as agências de publicidade. Nenhum dos dois órgãos integra formalmente o processo licitatório ou o contrato administrativo. Ainda assim, os dois condicionam essa relação, cada um em um momento diferente.
O CENP atua antes da disputa começar. Sem o certificado técnico, a agência sequer se habilita na licitação, porque essa exigência é verificada logo na fase de habilitação, antes mesmo da avaliação da proposta técnica.
O CONAR, por sua vez, atua depois, e de forma contínua ao longo de toda a execução contratual. A publicidade institucional, de utilidade pública e mercadológica do governo está sujeita ao mesmo escrutínio ético aplicado à publicidade privada. Uma campanha estatal que utilize linguagem enganosa, ou que explore o medo do cidadão, pode ser objeto de reclamação e julgamento no Conselho de Ética, exatamente como aconteceria com um anunciante privado.
O controle exercido pelo CONAR não substitui o controle dos tribunais de contas e demais órgãos de fiscalização sobre o contrato público de publicidade. Ele se soma a esse controle, formando uma camada adicional de responsabilização sobre o conteúdo daquilo que o Estado comunica ao cidadão.
É justamente por atuarem em momentos e planos diferentes que misturar os dois órgãos pode custar caro. Uma agência pode estar com a certificação do CENP perfeitamente em dia e, mesmo assim, ter uma peça reprovada pelo CONAR. Uma coisa não garante a outra, porque são controles paralelos, com critérios próprios, decididos por órgãos diferentes e em momentos diferentes da relação.
O erro mais comum, tanto entre gestores quanto entre profissionais de comunicação menos familiarizados com o setor público, é achar que, resolvida a exigência de habilitação técnica na licitação, o trabalho de conformidade termina ali. A certificação do CENP garante que a agência está apta a operar no mercado. Ela não garante que toda campanha futura vai passar incólume pelo crivo ético do CONAR.
Por isso, órgãos e agências bem organizados tratam essas duas exigências como rotinas distintas de compliance. A verificação da certidão do CENP acontece uma vez, no momento da habilitação. Já o cuidado com os padrões do Código Brasileiro de Autorregulamentação Publicitária precisa acompanhar cada peça, em cada campanha, do início ao fim do contrato.
Para o gestor público, essa distinção tem relevância na prática. Uma reprovação do CONAR não desabilita a agência para participar de próximas licitações, já que se trata de órgãos com competências distintas. Mas ela costuma gerar desgaste institucional, exposição negativa de imagem e, dependendo da gravidade, questionamento do próprio órgão de controle sobre a condução do contrato.
CENP e CONAR não competem entre si e não se substituem. Cada um sustenta uma parte diferente da estrutura que viabiliza a publicidade no Brasil, inclusive a publicidade contratada pelo Estado. Um cuida de quem pode atuar no mercado e de quanto essa atuação custa. O outro cuida do que é dito ao público e da forma como isso é dito. Ignorar essa divisão de papéis é um erro comum, mas evitável. E evitá-lo é o primeiro passo para conduzir uma relação contratual de publicidade sem sustos que, no fim das contas, sempre custam mais caro do que a atenção que os teria prevenido.
