Por Renato Albuquerque, economista, advogado e referência em publicidade pública
A regra legal é clara em ano eleitoral: limitar gastos com comunicação governamental faz parte de uma lógica compreensível: evitar o uso da máquina pública para fins políticos, sobretudo em anos eleitorais. Mas o problema começa quando esse controle, desenhado para proteger o processo democrático, passa a interferir em outra dimensão: a capacidade do Estado de competir economicamente onde ele próprio decidiu atuar.
A questão, portanto, não é se deve haver restrição. É se o modelo atual distingue, com a precisão necessária, duas naturezas completamente diferentes de comunicação: a institucional e a mercadológica. Ao não separar essas categorias de forma clara, a regulação acaba produzindo um efeito colateral relevante — transforma um instrumento de integridade eleitoral em um fator de distorção concorrencial.
Do ponto de vista normativo, o ponto de partida é o art. 73, VII da Lei nº 9.504/1997, com redação dada pela Lei nº 14.356/2022. A regra é objetiva: no primeiro semestre do ano eleitoral, os órgãos públicos não podem empenhar despesas com publicidade que excedam seis vezes a média mensal dos últimos três anos. Trata-se de um mecanismo de contenção pensado para evitar picos artificiais de exposição institucional em períodos sensíveis.
O desenho parece racional — e, sob a ótica eleitoral, de fato é. O problema é que ele opera com uma premissa implícita: a de que toda publicidade estatal possui potencial de interferência política. Essa premissa não se sustenta quando aplicada a empresas estatais que atuam em ambiente concorrencial.
O próprio Supremo Tribunal Federal, ao analisar a constitucionalidade da alteração promovida pela Lei nº 14.356/2022 nas ADIs 7178 e 7182, deixou claro qual é o núcleo da preocupação: a preservação da igualdade de oportunidades entre candidatos — e reforçou que o foco da norma é impedir o uso promocional da comunicação institucional com impacto no processo eleitoral.
Mas há um ponto relevante — e pouco explorado — nesse julgamento: o STF não avançou sobre a distinção entre publicidade institucional e publicidade mercadológica. A análise concentrou-se na dimensão político-eleitoral da norma, não na sua incidência sobre estatais que competem em mercados abertos.
Na prática, a aplicação indistinta dessa regra atinge empresas que operam sob lógica de mercado. E aqui surge a assimetria: enquanto empresas privadas ajustam livremente seus investimentos em marketing conforme estratégia e competição, estatais ficam limitadas por critérios históricos e rígidos — frequentemente desconectados da dinâmica do setor em que atuam.
Essa distorção se torna ainda mais evidente quando se observa o que diz a Lei nº 13.303/2016, a chamada Lei das Estatais. No seu art. 93, há um regime próprio para despesas com publicidade e patrocínio, baseado em percentual da receita operacional bruta. Trata-se de um modelo que parte de uma lógica empresarial: controlar, sim, mas preservando a capacidade de competir.
Art. 93. As despesas com publicidade e patrocínio da empresa pública e da sociedade de economia mista não ultrapassarão, em cada exercício, o limite de 0,5% (cinco décimos por cento) da receita operacional bruta do exercício anterior.
…
§ 2º É vedado à empresa pública e à sociedade de economia mista realizar, em ano de eleição para cargos do ente federativo a que sejam vinculadas, despesas com publicidade e patrocínio que excedam a média dos gastos nos 3 (três) últimos anos que antecedem o pleito ou no último ano imediatamente anterior à eleição.
Mesmo em ano eleitoral, a lei estabelece limites baseados em médias históricas ou no exercício anterior — cumpre destacar que a norma estabelece parâmetros máximos de contenção orçamentária, não impondo, em sua literalidade, a obrigatoriedade de adoção do menor valor entre as duas referências temporais ali previstas.
A conjunção alternativa “ou”, utilizada pelo legislador, evidencia a intenção normativa de apresentar critérios distintos e juridicamente válidos de aferição do limite admissível de despesas em ano eleitoral, cuja aplicação deve observar o contexto operacional, mercadológico e concorrencial específico da estatal, mediante juízo de conveniência e oportunidade devidamente motivado pela sua alta administração, no exercício da discricionariedade técnica que lhe é própria.
Ou seja, há espaço para decisão gerencial, desde que fundamentada. Em outras palavras, reconhece-se que essas empresas operam em ambiente competitivo e precisam de alguma flexibilidade estratégica.
O que se tem, portanto, é um conflito de racionalidades: de um lado, a Lei Eleitoral, orientada pela lógica da contenção e da neutralidade política; de outro, a Lei das Estatais, orientada pela eficiência econômica e pela governança corporativa.
Esse conflito não foi resolvido. Ele foi apenas sobreposto. E é justamente nessa sobreposição que surgem os efeitos práticos.
Em mercados concorrenciais, comunicação não é acessório — é infraestrutura competitiva. No setor financeiro, por exemplo, a aquisição de clientes, a retenção e a expansão de portfólio dependem diretamente de estratégias de comunicação. Bancos públicos disputam espaço com bancos privados, fintechs e plataformas digitais altamente agressivas em marketing. Esses players não enfrentam restrições eleitorais em seus investimentos publicitários.
Ao limitar a capacidade de comunicação das estatais nesse ambiente, o Estado cria uma assimetria regulatória clara. E o resultado tende a seguir uma lógica previsível: perda de participação de mercado, redução da eficiência comercial e enfraquecimento da presença competitiva.
Sem visibilidade adequada, produtos deixam de chegar ao público-alvo. A informação não circula. A adesão cai. Ou seja, o que era para ser um instrumento de desenvolvimento passa a operar abaixo do seu potencial.
Outro ponto frequentemente negligenciado é o papel da comunicação na construção de confiança. Em mercados complexos, especialmente financeiros, reputação não é um ativo passivo. Ela precisa ser continuamente construída e reforçada. Reduzir a presença de comunicação de uma instituição pública fragiliza sua capacidade de se posicionar, explicar seus produtos e manter relacionamento com seus clientes.
O mais problemático é que essa restrição opera com base em critérios retrospectivos. Limites definidos a partir de médias passadas ignoram movimentos estratégicos futuros. Se uma estatal decide expandir sua atuação, lançar novos produtos ou entrar em novos mercados, sua capacidade de comunicar essas iniciativas pode estar artificialmente travada por parâmetros que não refletem sua realidade atual.
A intenção da norma é legítima. Mas, ao não diferenciar adequadamente as naturezas de comunicação, ela acaba produzindo o efeito oposto ao desejado: em vez de apenas conter abusos, compromete a eficiência.
A própria jurisprudência eleitoral já sinaliza uma saída ao admitir tratamento diferenciado para comunicação de produtos e serviços inseridos em ambiente concorrencial. Mas essa distinção ainda não está plenamente incorporada na aplicação prática das regras, nem consolidada em uma leitura sistemática do ordenamento.
O resultado é um modelo que controla o risco político, mas ignora o risco econômico.
E esse é o ponto central que precisa entrar no radar dos decisores públicos. O debate não deve ser sobre flexibilizar regras indiscriminadamente, mas sobre calibrá-las com base em evidência e coerência regulatória. Comunicação institucional e comunicação mercadológica não são equivalentes — e tratá-las como se fossem gera distorções.
Este é, evidentemente, um argumento opinativo. Ele decorre de uma leitura consistente dos incentivos criados pelo modelo atual e dos efeitos observáveis sobre competitividade, eficiência e capacidade de execução de políticas públicas.
Se o objetivo é preservar a integridade eleitoral sem comprometer a atuação do Estado como agente econômico, a resposta não está em restrições lineares. Está em um desenho regulatório mais preciso, que reconheça a complexidade dos mercados e a dupla natureza das estatais.
